Denne artikkelen ble opprinnelig publisert som et innlegg av Julian Hentschel og reflekterer derfor hans personlige erfaring og meninger.
I desember la den norske regjeringen frem sin plan for en ny støttemekanisme for havvind. Differansekontrakter (CfDer), som betaler kraftprodusenter en sum basert på forskjellen mellom markedspriser og en forhåndsavtalt kraftpris, er kjernen i forslagene.
Jeg var så heldig å være en del av teamet som bidro til å utvikle denne tilnærmingen i det britiske energidepartementet for snart ti år siden. Det mye i de norske forslagene som er bra. Jeg kan imidlertid ikke unngå å bli litt skuffet over de tapte mulighetene – antagelig et resultat av en forhastet prosess og begrenset med ekspertinnspill. Her vil jeg angi noen av forbedringsområdene slik jeg ser dem.
Bryte koblingen mellom betalinger og produksjonsbeslutninger
CfDer knytter tradisjonelt betalinger til produksjon. Dessverre kan dette skape uheldige insentiver. Erfaring har vist at selv for fornybare produksjonsmetoder som havvind, resulterer disse uheldige insentivene i ineffektive resultater. Avhengig av hvordan systemet er utformet, kan produsenter fortsette å produsere når det rett og slett ikke er nyttig for systemet, de kan kutte produksjonen når den fortsatt er verdifull, og de kan ikke levere andre tjenester som er nødvendige for styringen av kraftsystemet.
Det grunnleggende problemet er at produsentene slutter å ta beslutninger basert på markedspriser alene og begynner å ta hensyn til hvordan deres beslutninger påvirker støtteregimet. De norske forslagene gjør noen forsøk på å ta tak i disse problemene og innfører en kuttmekanisme som stopper utbetaling i problemtimene for å forhindre de mest alvorlige problemene. Imidlertid har disse løsningene potensielle bivirkninger. Mest bemerkelsesverdig er det at de etterlater potensielle prosjektutviklere i en posisjon der de må gjette hvor hyppige og alvorlige slike avbrudd sannsynligvis vil være.
Dette kan undergrave auksjonsprosessen som brukes til å tildele CfD-er. I utgangspunktet må utviklernes bud i disse auksjonene reflektere ikke bare kostnadene deres, men også deres forventninger om fremtidig avbruddene. Dette kan påvirke aksjonsresultatene, som delvis gjenspeiler hvor optimistiske en budgivers forventninger er, og stimulerer prosjektutviklere til å be om mer for å beskytte seg mot den større usikkerheten som er involvert.
Den siste tenkningen på dette området antyder at betalinger bør frikobles fra produksjonsbeslutninger nettopp for å unngå de uheldige insentivene diskutert ovenfor. Havvind er nå en tilstrekkelig moden teknologi til at robuste estimater av potensiell produksjon kan utvikles ved å bruke faktiske data om produksjonsforholdene ved en vindpark.
Hvis utbetalinger knyttes til potensiell produksjon i stedet for faktisk produksjon, ville utviklerne ikke lenger trenge å ta hensyn til hvordan produksjonsbeslutninger påvirker støttebetalinger, og støttesystemet ville slutte å motivere potensielt uheldige produksjonsbeslutninger.
Håndtering av skatterisiko
En del av begrunnelsen for å gi CfDer er at myndighetene fjerner den risikoen som er utenfor rimelig kontroll for utviklere, og dermed rydder veien for lavere investeringskostnader.
Dessverre har den norske regjeringen skapt betydelig usikkerhet med hensyn til fremtidig skattemessig behandling av havvind, etter nettopp å ha fremmet forslag om å beskatte eksisterende landvind og samtidig vært vage med hensyn til skattlegging av havvind, det er ikke er aktuelt nå. Dette har etterlatt Regjeringen i den litt absurde posisjonen hvor den med den ene hånden prøver å gi prosjektutviklere sikkerhet, mens den andre hånden uten videre trekker opp potensielle overraskelser.
Høringsdokumentene legger betydelig vekt på behovet for å sikre et auksjonsdesign som unngår en situasjon der utbyggers bud i stor grad gjenspeiler deres gjetninger om en usikker fremtid. Denne bekymringen klinger imidlertid litt hult, gitt den tilsynelatende mangelen på tenkning om håndtering av den skatterisikoen utviklere står overfor.
Hvis regjeringen mener alvor med å gi prosjektutviklere sikkerhet om faktorer utenfor deres kontroll, bør den mer aktivt adressere denne risikoen, potensielt ved å tilby å justere støtteutbetalinger for å kompensere for økte produksjonsskatter som ikke er detaljert i forkant av auksjonen.
Gjør det bedre enn gjennomsnittet
Etter forslagene skal utbetalingene beregnes med referanse til gjennomsnittlige årlige markedspriser. Dette har noen fordeler, men hvis det gjøres på en dårlig måte, kan det igjen introdusere risiko for utviklere som de ikke kan kontrollere.
Spesielt bekymringsfullt er det faktum at havvindprodusentenes markedsinntekt ikke vil reflektere et ensartet gjennomsnitt av priser over alle timer i året. Inntektene deres vil være påvirket av vindforholdene, og mesteparten av produksjonen skjer i de timene der vindforholdene er gunstige. Prisnivået i disse vindfulle timene vil i stor grad reflektere politiske beslutninger om fremtidig utvikling av havvind i Norge. Med rask havvindutvikling kan prisene i timer med mye vind være mye lavere enn gjennomsnittsprisen.
For å unngå en situasjon der støttesystemet ikke beskytter utviklerne mot slik politisk usikkerhet, og dermed resulterer i at de krever høyere støttepriser, må gjennomsnittsprisen som brukes i støttesystemet nøyaktig gjenspeile havvindutvikleres potensielle markedsinntekter. Ideelt sett bør den derfor vektes for å reflektere potensiell produksjon ved den faktiske parken og settes slik at den reflekterer nåværende, snarere enn historiske prisnivåer.
En manns risiko er en annen manns sikring
CfDer fungerer ved å overføre kraftprisrisiko fra prosjektutviklere til, i dette tilfellet, staten. Dette innebærer at når prisene er lave, kan staten måtte betale ut store summer. Men i høyprisperioder mottar staten betalinger fra havvindprodusentene. Denne volatiliteten kan være utfordrende for regjeringens budsjettutforming. Men for ny kraftintensiv industri, som hydrogenproduksjon og batterifabrikker, kan denne typen volatilitet faktisk være nyttig som et verktøy for å sikre seg mot variable kraftpriser. Slike industrielle brukere kan være villige til å betale noe for å ta denne risikoen.
Et konsept som har blitt diskutert nylig er bruken av «back-to-back» CfDer, der regjeringen selger en CfD direkte videre til industrielle forbrukere. Dette gir en fordel, ikke bare ved å hjelpe regjeringen med å administrere budsjettet, men kan også brukes til å gi bedre betingelser for industriell utvikling.
Den pågående høringsrunden er for forhastet til realistisk å utvikle en «back-to-back» CfD-komponent. Imidlertid bør regjeringen ideelt sett sørge for at CfD-mekanismen den oppretter nå, holder muligheten åpen for å selge kontraktene videre til industrielle aktører i fremtiden. I det minste bør den sikre at havvindutviklere frivillig kan gå ut av CfD-ordningene dersom de finner bedre kommersielle vilkår hos industrielle brukere i fremtiden.
