På oppdrag fra Klima- og miljødepartementet (KLD) har THEMA, i samarbeid med EWI i Köln, vurdert om den norske ordningen for CO2-kompensasjon for kraftintensiv industri har bidratt til å motvirke karbonlekkasje.
Den nåværende ordningen med CO2-kompensasjon er gyldig ut 2020. EUs rammeverk for ordningen for perioden 2021–2030 er under utarbeidelse, og norske myndigheter må deretter ta stilling til om ordningen skal videreføres i Norge. KLD er derfor interessert i å avklare i hvilken grad ordningen har bidratt til å motvirke karbonlekkasje, i tråd med ordningens formål.
Karbonlekkasje oppstår når utslipp flyttes fra et område til et annet som følge av ulikheter i kostnadene knyttet til klimagassutslipp.
CO2-kompensasjon reguleres av EUs statsstøtteregelverk. Det er frivillig for medlemslandene om de vil innføre ordningen. Norge, og en rekke andre land i EU har valgt å benytte seg av ordningen.
Ordningen har som formål å hindre karbonlekkasje fra kraftintensiv industri i EU som følge av den europeiske kvoteprisens innvirkning på strømprisene.
Ordningen kompenserer utvalgte bedrifter for økningen i kraftkjøpskostnader som følge av det europeiske kvotemarkedet, EU ETS. For å kvalifisere til støtte må bedriftene oppfylle to kriterier som er fastsatt av EU:
De må operere innenfor sektorer som i stor grad konkurrerer med aktører utenfor EØS.
De har et betydelig strømforbruk.
Det er vanskelig å kvantifisere virkningen av CO2-kompensasjonen både for beslutningstagerne og via statistikk. Beslutninger som kan føre til karbonlekkasje, som omlegging av produksjonen, nedleggelser, ikke-realiserte investeringer og justeringer i kapasiteten, påvirkes av svært mange ulike faktorer. Ordningen har dessuten bare virket siden 2012 og mange av de aktuelle beslutningene er langsiktige.
Som grunnlag for analysen har vi derfor gjennomført en rekke intervjuer med norske industribedrifter som har mottatt CO2-kompensasjon for å forsøke å avdekke hvilken rolle CO2-kompensasjonen har hatt i ulike beslutningsprosesser som potensielt kunne ført til karbonlekkasje. Gjennom intervjuene har vi undersøkt hvordan ordningen har påvirket tre typer beslutninger som kan føre til karbonlekkasje; investeringsbeslutninger, produksjonsbeslutninger og kundebeslutninger.
Vi finner at CO2-kompensasjon for industrien sannsynligvis har bidratt til å motvirke karbonlekkasje, først og fremst gjennom påvirkning på investeringsbeslutninger. I tillegg til støtten som ordningen utgjør i kroner og øre, virker den som en forsikring mot økte CO2-priser og oppfattes også som et signal om at norske myndigheter vil legge til rette for industrivirksomhet i Norge på sikt.
Ordningen påvirker i mindre grad produksjonsbeslutninger. Det skyldes at CO2-kompensasjonen er basert på en historisk referanseproduksjon, og dermed bare påvirkes av store endringer i produksjonen.
Kundebeslutninger kan potensielt redusere risikoen for karbonlekkasje dersom industriens kunder har en høyere betalingsvilje for produkter hvor klimakostnadene fra produksjonen er internalisert. Det er imidlertid lite som tyder på at det foreløpig er en slik betalingsvilje blant norske industribedrifters kunder. Det kan likevel ikke utelukkes at et økende fokus på klimafotavtrykk for større deler av verdikjeden, på sikt kan bidra til økt betalingsvillighet for slike produkter.
