Statsbudsjettet for 2023 inneholdt forslag om økt grunnrenteskatt for vannkraft og en avgift på vannkraft og vindkraft i form av et høyprisbidrag. Innføring av grunnrenteskatt for vindkraft ble også foreslått, og har vært på høring vinteren 2023. Grunnrenteskatten for vindkraft skulle opprinnelig innføres med virkning fra 1. januar 2023, men er nå utsatt til 1. januar 2024. Et endelig forslag er ventet i løpet av høsten 2023.
THEMA har bistått Energi Norge/Fornybar Norge med analyser av konsekvensene av skatteendringene høsten 2022 og vinteren 2023. Videre har vi bistått Kommunesektorens organisasjon (KS) med en analyse av verdioverføringen til staten fra kommuner og fylker som eiere av kraftselskaper. Noen av de viktigste funnene kan oppsummeres i det følgende.
En økning fra 37 til 45 prosent i effektiv skattesats for storskala vannkraft har store fordelingsvirkninger ved at staten får en større andel av verdiskapingen i eksisterende kraftverk. Fordi grunnrenteskatten er en kontantstrømskatt der skatteverdien av fradrag for investeringer i praksis utbetales løpende, har dette ikke noen innvirkning på investeringsincentivene. Det reduserer imidlertid vannkraftprodusentenes incentiver til å sikre seg mot kraftprisrisiko, ettersom skattesystemet i seg selv sikrer en større andel av produksjonen.
Skatteøkningen styrker ikke tilliten til at framtidige rammevilkår vil være stabile og forutsigbare, særlig fordi skatten ble offentliggjort i september 2022 og innført med virkning allerede fra 1. januar 2022, det vil si med tilbakevirkende kraft. Dette forsterkes av at skatteøkningen kommer bare ett år etter at grunnrenteskatten ble gjort om til en kontantstrømskatt nettopp for å stimulere til investeringer.
Det såkalte høyprisbidraget, som er en avgift på inntekter fra kraftproduksjon som overstiger 70 øre/kWh, skal ifølge politiske uttalelser fases ut innen utgangen av 2024. I så fall har det liten effekt utover å bidra til økt usikkerhet om framtidige rammevilkår. Et langvarig høyprisbidrag er spesielt negativt for incentivene til å investere i effektutvidelser som bygger sin lønnsomhet på høye priser i korte perioder. Det svekker imidlertid også lønnsomheten i prosjekter som primært er begrunnet i økt energiproduksjon. Det gjelder både vannkraft og vindkraft.
Den foreslåtte grunnrenteskatten for vindkraft svekker også investeringsincentivene. Til forskjell fra grunnrenteskatten for vannkraft vil ikke skatteverdien av underskudd bli utbetalt løpende eller komme til fradrag i annen positiv grunnrenteinntekt. I stedet skal underskudd framføres med rente og komme til fradrag i positiv grunnrenteinntekt senere, eller utbetales når vindkraftverkets levetid utløper. Forslaget fra Finansdepartementet er å bruke en risikofri rente til framføring av underskudd, noe som ikke er tilstrekkelig fra et investorperspektiv. I tillegg kommer andre faktorer, som at kostnader som erstatninger til grunneiere ikke er fradragsberettiget og at forventede fjerningskostnader må avsettes og finansieres før de kommer til fradrag. Grunnrenteskatten kan også svekke mulighetene til å inngå fastprisavtaler (PPA-er) og tilbudet av slike kontrakter til industrivirksomhet. Det skyldes at skatten skal baseres på spotpriser og ikke faktisk oppnådde priser. Vindkraftprodusentene må da redusere volumet de selger på langsiktige kontrakter for å ta hensyn til skatteeffekter. Samtidig er det en risiko for at grunnrenteskatten reduserer den gunstige effekten av PPA-er på finansieringskostnadene. I sum kan grunnrenteskatten tilsvare en kostnadsøkning for ny norsk vindkraft på 8-13 øre/kWh avhengig av forutsetningene.
Grunnrenteskatten for vindkraft fører også til en betydelig verdioverføring til staten fra eksisterende vindkraftverk. Provenyet til staten begrenses imidlertid av at mye vindkraftproduksjon er bundet opp i langsiktige kontrakter som ventelig vil tas hensyn til når skatten innføres.
Grunnrenteskatt på småskala vannkraft er også blitt lansert som et forslag igjen, denne gangen av Torvik-utvalget som publiserte sin utredning Et helhetlig skattesystem i desember (NOU 2022:20). THEMA bistod nylig Småkraftforeninga med å analysere konsekvensene av en mulig grunnrenteskatt i forbindelse med høringen av utvalgets rapport. Et hovedfunn i analysene er at færre småkraftinvesteringer blir lønnsomme fordi kompensasjon til grunneiere for leie av fallrettigheter ikke vil være fradragsberettiget i grunnrenteskatten, 1-2 TWh ifølge våre analyser. De investeringene som fortsatt er lønnsomme med grunnrenteskatt, vil gi vesentlig mindre uttelling for grunneierne i form av falleie. Grunnrenteskatt for eksisterende småkraftvirksomhet vil gi en stor verdioverføring til staten og risiko for sterkt svekket lønnsomhet i småkraftproduksjon særlig i Midt-Norge og Nord-Norge. Over tid er det imidlertid grunn til å anta at mye av skatteøkningen for eksisterende kraftverk vil overveltes på grunneierne gjennom lavere falleie.
