Dieser Artikel wurde ursprünglich als Editorial von Julian Hentschel veröffentlicht und spiegelt daher seine persönlichen Erfahrungen und Meinungen wider.
Im Dezember legte die norwegische Regierung ihren Plan für einen neuen Supportmechanismus von Offshore-Wind vor. Im Mittelpunkt der Vorschläge stehen Differenzverträge („CfDs“), die den Erzeugern die Differenz zwischen den tatsächlichen Marktpreisen und einem vorab vereinbarten Preisniveau zahlen.
Ich hatte das Glück, Teil des Teams zu sein, das diesen Ansatz vor fast zehn Jahren im britischen Energieministerium entwickelt hat. Um es deutlich zu sagen, die norwegischen Vorschläge machen vieles richtig. Dennoch lassen sie zu wünschen übrig. Hier möchte ich einige Verbesserungsvorschläge, aus meiner Perspektive aufzeigen.
Auflösung der Verknüpfung von Zahlungen an reale Stromproduktion
CfDs knüpfen traditionell Zahlungen an Stromproduktion. Das kann leider Fehlanreize schaffen. Wie die Erfahrung zeigt, führen solche Fehlanreize, selbst bei Erzeugern von Strom aus Offshore-Wind, zu ineffizientem Marktverhalten. Je nach Ausgestaltung könnten Erzeuger weiter produzieren, selbst wenn es schlichtweg nicht notwendig ist. Oder sie könnten die Erzeugung unterbrechen, obwohl sie gebraucht wird. Oder sie könnten andere Dienstleistungen zur Gewährleistung der Stabilität des Stromsystems herunterfahren.
Das grundlegende Problem besteht darin, dass Erzeuger aufhören, Entscheidungen nur auf der Grundlage von Marktpreisen zu treffen. Stattdessen fokussieren sie sich auf die Auswirkungen ihrer Entscheidungen auf die Förderung. Die norwegischen Vorschläge versuchen, diese Probleme anzugehen, indem sie einen Sperrmechanismus einführen, der die Zahlungen während der relevanten Stunden stoppt. Damit wollen sie Stromproduktion in Stunden mit Stromüberschuss verhindern. Diese Workarounds haben jedoch ungewünschte Nebeneffekte. Vor allem manövrieren sie potenzielle Entwickler in eine Position, in der sie raten müssen, wie häufig und umfangreich solche Sperrungen sein könnten.
Das kann somit auch den Auktionsprozess zur Zuweisung von CfDs verzerren. Grundsätzlich müssen die Gebote der Entwickler in diesen Auktionen nun nicht nur ihre Kosten widerspiegeln, sondern auch ihre Erwartungen an zukünftige Sperrungen. So können wiederum die Auktionsergebnisse verfälscht werden. Entwickler könnten nun höhere Förderung verlangen, um sich vor dieser zusätzlichen Unsicherheit zu schützen.
Jüngste wissenschaftliche Überlegungen in diesem Bereich legen nahe, dass die staatlichen Unterstützungs-Zahlungen von den Produktionsmengen entkoppelt werden sollten, um die oben genannten verzerrenden Anreize zu umschiffen. Denn Offshore-Windenergie ist eine ausreichend ausgereifte Technologie. Es existieren genügend Daten, um robuste Abschätzungen des Erzeugungspotenzials eines Windparks anzustellen.
Wenn Zahlungen an die potenzielle Produktion anstatt an die tatsächliche Produktion gekoppelt werden, müssen sich Entwickler keine Gedanken mehr über die Auswirkungen ihrer Produktionsentscheidungen auf die Subventionszahlungen machen. Der Supportmechanismus würde aufhören, verzerrte Produktionsscheidungen zu motivieren.
Verringerung des steuerlichen Risikos
Ein Teil der Motivation für die Bereitstellung von CfDs besteht darin, dass die Regierung die Risiken beseitigt, die außerhalb der Kontrolle von Entwicklern liegt, und damit den Weg für kostengünstige Investitionen ebnet.
Leider hat die norwegische Regierung selbst erhebliche Unsicherheit hinsichtlich der künftigen Besteuerung von Offshore-Windenergie geschaffen. Sie hat nämlich zeitgleich sowohl Vorschläge zur Besteuerung bestehender Onshore-Windenergie vorgebracht als auch vage angedeutet, dass die Besteuerung von Offshore-Windenergie derzeit nicht relevant sei. Das hat die Regierung in die absurde Position gebracht, in der sie einerseits versucht, Entwicklern Sicherheit zu geben, während sie andererseits demonstrativ mögliche Überraschungen ankündigt.
Die Beratungsdokumente lassen erkennen, dass im Auktionsdesign großen Wert auf die Vermeidung von Situationen gelegt wurde, in denen CfD-Auktionsgebote der Entwickler vor allem zu einem Ratespiel über unsichere zukünftige Einnahmen und Ausgaben verkommen. Diese Sorge schien jedoch nicht besonders schwerwiegend gewesen zu sein, gegeben der offensichtlichen Gedankenlosigkeit beim Management des steuerlichen Risikos für Entwickler.
Sollte die Regierung es ernst meinen, den Entwicklern mehr Investitionssicherheit zu geben, muss sie proaktiver vorgehen. Eine Möglichkeit wäre beispielsweise, die Höhe der Förderzahlungen an die Steuerlast anzupassen. Damit wären Entwickler vom Risiko steigender Erzeugungssteuern befreit, die vor der CfD-Auktion noch ungewiss sind.
Besser als der Durchschnitt
Im Rahmen der Vorschläge werden die Unterstützungs-Zahlungen anhand durchschnittlicher jährlicher Marktpreise berechnet. Dies bietet einige Vorteile, kann aber, bei schlechter Ausgestaltung, erneut Risiken für Entwickler bergen.
Besonders besorgniserregend ist die Tatsache, dass die Markteinkommen von Offshore-Stromerzeugern keinen gleichmäßigen Durchschnitt der Preise über alle Stunden des Jahres widerspiegeln werden. Die Einkommen werden so verzerrt, dass sie die Windbedingungen widerspiegeln, da ein Großteil der Produktion in den Stunden stattfindet, in denen viel Wind weht. Das Preisniveau in diesen Stunden wird in großem Maße von der politischen Unterstützung für die Ausbaugeschwindigkeit von Offshore-Windkapazitäten in Norwegen abhängen. Je mehr Offshore-Windräder gebaut werden, umso günstiger wird der Strom in windreichen Stunden werden.
Um eine Situation zu vermeiden, in der das Unterstützungssystem die Entwickler nicht vor diesen politischen Unsicherheiten schützt und somit zu höheren Forderungen der Windparkbetreiber führt, muss der Durchschnittspreis unbedingt die potenziellen Markterlöse der Betreiber berücksichtigen. Idealerweise sollte der Durchschnitt daher gewichtet werden, um die potenzielle Erzeugung im tatsächlichen Park widerzuspiegeln und das aktuelle, anstelle des historischen Preisniveaus widerspiegeln.
Das Risiko des Einen ist die Sicherheit eines Anderen
CfDs übertragen das Strompreisrisiko von den Produzenten auf die Regierung. Das bedeutet, dass die Regierung bei niedrigen Preisen möglicherweise große Summen zahlen muss. In Hochpreisperioden erhält die Regierung jedoch Zahlungen von den Erzeugern. Diese Volatilität ist ein Ärgernis, wenn es um die Festlegung des Regierungshaushalts geht. Für neue energieintensive Industrien wie die Wasserstoffproduktion und Batteriefabriken könnte diese Art von Volatilität jedoch tatsächlich hilfreich sein, um sich gegen variable Strompreise abzusichern. Solche industriellen Nutzer könnten gewillt sein, für dieses Risikoabsicherung zu zahlen.
Ein Konzept, das kürzlich diskutiert wurde, ist die Verwendung von Back-to-Back-CfDs, bei denen die Regierung einen CfD effektiv an industrielle Abnehmer verkauft. Dies würde der Regierung nicht nur bei der Planung ihres Haushalts helfen, sondern kann auch die industrielle Entwicklung stromintensiver Industrien unterstützen.
Die aktuelle Konsultation der Regierung ist allerdings zu kurz aufgesetzt, um der Entwicklung einer Back-to-Back-CfD-Komponente realistisch gerecht zu werden. Die Regierung sollte idealerweise sicherstellen, dass der von ihr geschaffene CfD-Mechanismus die Möglichkeit offenhält, die Verträge in Zukunft an industrielle Akteure weiterzuverkaufen. Zumindest sollte gewährleistet sein, dass Offshore-Windentwickler freiwillig aus den CfD-Vereinbarungen austreten können, wenn sie in Zukunft bessere kommerzielle Bedingungen mit industriellen Nutzern finden können.
